Jak samorząd terytorialny może budować mieszkania w formule PPP

Czynszówka z operatorem

Ustawa o ochronie lokatorów nakłada na władze samorządu terytorialnego obowiązek opracowania i uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład jej zasobu mieszkaniowego. Władze lokalne są odpowiedzialne nie tylko za utrzymanie istniejących zasobów mieszkaniowych, lecz także za wielokierunkowy rozwój budownictwa mieszkaniowego na terenie gminy. Jednym z głównych zadań gminy jest tworzenie takich warunków rozwoju, aby stopniowo zostały zaspokojone różnorodne potrzeby mieszkaniowe w gminie, a w szczególności zapewnienie lokali socjalnych i zamiennych dla gospodarstw domowych osiągających niskie dochody, przesiedlanych z zasobów przeznaczonych do rozbiórki, przesiedlanych z powodu nadmiernego zagęszczenia w lokalach, eksmitowanych z dotychczasowych mieszkań wyrokiem sądowym, w którym przyznano prawo do lokalu socjalnego. W celu wykonywania tych zadań, gmina może budować nowe mieszkania a także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je uprawnionym gospodarstwom domowym. Od swoich podnajemców gmina może pobierać czynsz niższy niż ten, który sama opłaca właścicielowi lokalu.

Światło na prywatnych inwestorów

Polityka mieszkaniowa gminy powinna być ujęta w strategicznych dokumentach dotyczących rozwoju przestrzenno - społeczno - gospodarczego gminy, takich jak strategia rozwoju, plan rozwoju lokalnego, lokalny program rewitalizacji obszarów miejskich, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wieloletni plan inwestycyjny. Gminy, których budżety są zwykle obciążone do maksymalnego dopuszczalnego poziomu, nie są w stanie realizować inwestycji mieszkaniowych na własny rachunek. Problem ten jest częściowo rozwiązywany przez towarzystwa budownictwa społecznego, które budują i eksploatują mieszkania na wynajem o umiarkowanych czynszach od 1996 roku. Niedobór środków budżetowych przeznaczonych na dofinansowanie budownictwa czynszowego powoduje, że z tej sprawdzonej formy wspierania budownictwa mieszkaniowego może korzystać tylko część zainteresowanych. Środki finansowe, którymi dysponuje Bank Gospodarstwa Krajowego a przeznaczone na współfinansowanie inwestycji mieszkaniowych realizowanych przez TBS-y, są znacznie mniejsze niż suma kwot wynikająca ze składanych corocznie wniosków kredytowych.

Jest oczywiste, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa nie może opierać się wyłącznie na modelu posiadania własnego mieszkania a towarzystwa budownictwa społecznego nie są w stanie wypełnić luki brakujących mieszkań czynszowych. W poszukiwaniu skutecznych rozwiązań zaczęto większą uwagę zwracać na środki finansowe jakimi dysponują prywatni inwestorzy i przedsiębiorcy. Są także prywatni inwestorzy, którzy poszukują możliwości pełnego wykorzystania posiadanego potencjału intelektualnego i technicznego oraz sposobu lokowania nadwyżek finansowych w przedsięwzięcia, które mogą zapewnić wyższą zyskowność kapitału przy ryzyku niższym niż typowe przedsięwzięcia komercyjne. Przy czym prywatni przedsiębiorcy posiadają umiejętność rozpoznawania i pomiaru ryzyka, rozkładania go na uczestników procesu inwestycyjnego, zarządzania nim, a także podziału uzyskiwanych korzyści. Inwestorzy prywatni kalkulują korzyści inaczej niż podmioty publiczne, kierują się w swoich działaniach przede wszystkim wskaźnikami opłacalności i analizą finansową, kontrolują koszty, potrafią kojarzyć kapitały własne i obce, w mniejszym stopniu angażują środki własne umiejętnie wykorzystując kredyty, korzystają z dotacji, ulg inwestycyjnych i podatkowych, itp. Odważniej i skuteczniej wprowadzają nowoczesne, optymalne rozwiązania techniczne i technologiczne. Podmioty publiczne natomiast, przy ograniczonych strumieniach dochodów, nadal są zasobne w majątek, szczególnie w niezagospodarowane jeszcze tereny pod inwestycje.

Łódź dała przykład

Do rozwiązania problemów mieszkaniowych Polaków niezbędne są olbrzymie środki, zarówno do budowy nowych, brakujących mieszkań, jak i na potrzeby przeprowadzenia remontów i modernizacji istniejących zasobów. I w tym zakresie formuła partnerstwa publiczno- prywatnego może być bardzo użyteczna. Jest to środek, który może w znacznym stopniu wesprzeć gminy w łagodzeniu istniejącego deficytu mieszkaniowego. Najprostszym zastosowaniem formuły PPP jest budowa domów czynszowych udostępnionych gminie do zasiedlenia, zarządzanych dalej przez operatora realizującego projekt (np. spółkę celową). Dość często spotykanym rozwiązaniem w krajach, gdzie formuła PPP jest znacznie bardziej rozpowszechniona, jest umowa rewitalizacyjna, zakładająca, że w zamian za zmodernizowanie istniejących zasobów komunalnych i wybudowanie dodatkowych mieszkań czynszowych lub obiektów służących lokalnej społeczności, podmiot prywatny może na terenie należącym do miasta wybudować pewną liczbę mieszkań na sprzedaż w celach komercyjnych. Przykładowo Rada Miasta Łodzi przyjęła uchwałę o realizacji programu rewitalizacji domów familijnych przy ul. Księży Młyn, który ma się opierać na zamianie nieruchomości. Zakłada on, że inwestor, wybuduje nowe bloki, w których znajdować się będą lokale mieszkalne dla obecnych mieszkańców domów familijnych. Następnie przekaże te bloki na własność miastu, a w zamian otrzyma domy familijne. Sprawna realizacja PPP zależy przede wszystkim od dobrego przygotowania projektu, opartego na właściwym zrozumieniu wzajemnych korzyści podmiotu publicznego i inwestora prywatnego w fazie projektowania przedsięwzięcia. Na podmiocie publicznym leży ciężar wykazania, że formuła PPP przyniesie większe korzyści dla interesu publicznego aniżeli inne formy realizacji przedsięwzięcia. Podmiot publiczny, aby wykazać wyższość tego rozwiązania nad innymi, powinien przeanalizować warunki finansowe i ekonomiczne oraz ryzyka. Musi to zrobić także dlatego, żeby przy prowadzeniu negocjacji z partnerem prywatnym mieć określony punkt odniesienia i znać warunki brzegowe, których przekroczenie może spowodować, że bardziej zasadne stanie się zrealizowanie projektu w innej formie. Prywatny inwestor ma natomiast uzgodnić z podmiotem publicznym optymalny zakres projektu, przeanalizować jego opłacalność (zyskowność, efekty finansowane) oraz ryzyka jakie z jego punktu widzenia wiążą się z projektem i jakie musi podjąć.

Zadania gminy i dewelopera

Wariant modelowy realizacji inwestycji mieszkaniowej w formule PPP to zawarcie pomiędzy gminą a deweloperem długookresowej umowy obejmującej budowę domów czynszowych, a następnie zarządzanie nimi przez ustalony czas - optymalnie powyżej dwudziestu lat. W tym wariancie zadaniem gminy jest:

- zapewnienie gruntu pod budowę domów czynszowych (aport lub inna forma), lub istniejących budynków w przypadku ich adaptacji lub rewitalizacji. Wyodrębnioną część gruntu przekazanego przez gminę, deweloper mógłby wykorzystać pod budowę mieszkań na sprzedaż lub na wynajem z czynszem rynkowym,

- wyznaczenie najemców i zasiedlenie mieszkań,

- zapewnienie ustalonych umową wpłat z tytułu czynszów kontraktowych (z uwzględnieniem czynszów od najemców, które są rozliczane przez podmiot określony umową)

- ewentualne przygotowanie dokumentacji projektowo-technicznej,

Zadaniem dewelopera jest z kolei zorganizowanie procesu budowy, zapewnienie finansowania budowy wkładem własnym lub kredytem (w tym przypadku wniesienie wymaganego przez kredytodawcę udziału własnego) lub innymi strumieniami finansowymi, przyjęcie odpowiedzialności za spłatę zobowiązań z tego tytułu, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie i oddanie budynków do zasiedlenia. Zależnie od przyjętego rozwiązania, mieszkania wybudowane w ramach partnerstwa mogą być w okresie umownym własnością:

dewelopera, powołanej spółki celowej, gminy.

W rozwiązaniu modelowym, w okresie objętym kontraktem, wybudowane mieszkania są własnością dewelopera lub operatora, np. spółki celowej powołanej w celu realizacji określonego projektu. Gmina może przejąć je wcześniej razem z zadłużeniem. W realizowanej inwestycji mogą wystąpić również powierzchnie komercyjne (handel, usługi, garaże, rozrywka, biura) na wynajem lub przeznaczone do sprzedaży. W przypadku, gdy mieszkania są własnością dewelopera lub spółki celowej gmina wynajmuje wybudowane mieszkania i za całą wynajętą powierzchnię płaci ustalony czynsz umowny. W kalkulacji czynszu uwzględnia się: całą obsługę finansowania (koszt kredytu), koszty eksploatacji zasobów objętych umową, amortyzację, fundusz remontowy oraz umowny zysk. Gmina zasiedla mieszkania najemcami i pobiera od nich czynsz w ustalonej przez siebie wysokości. W ten sposób, przez cały okres objęty umową, gmina co roku może dopłacać z budżetu różnicę pomiędzy czynszem płaconym przez najemców, a czynszem umownym - w tym ponosi również koszty pustostanów. Możliwe jest rozwiązanie, w którym stawki czynszu płaconego przez najemców mieszkań wybudowanych w projekcie PPP będą wyższe aniżeli czynsze obowiązujące w innych zasobach gminy. Możliwe jest również, że czynsze umowne płacone deweloperowi będą niższe od czynszów rynkowych w danej gminie, ze względu na niższe koszty realizacji projektu lub dodatkowe dochody dewelopera wynikające z umowy, np. w rezultacie przejęcia w zarząd innych zasobów gminy.

Jak robią to inni

Po zakończeniu okresu umownego deweloper przekazuje gminie grunt razem z budynkami. Gmina może przedłużyć umowę na dalsze lata, powierzyć zarządzanie innej firmie prywatnej lub zaproponować najemcom wykup mieszkań na preferencyjnych warunkach itp.

Przedstawiony powyżej wariant modelowy może stanowić podstawę innych rozwiązań stosowania formuły PPP, w których zmienne to: różne warianty władania gruntem, zarządzania zasobem, w tym sposób pobierania i rozliczania czynszu, różne formy zamykania projektu, czyli przejęcia aktywów (mieszkań, budowli, gruntu) przez ustalone podmioty, przyjęte rozwiązania finansowania przedsięwzięcia - finansowanie środkami własnymi dewelopera, finansowanie dłużne, "montaż kapitałowy" stosujący dostępne instrumenty i metody pozyskiwania kapitału. Możliwe jest chociażby przeniesienie praw ze zobowiązań gminy wobec dewelopera na bank bądź inną instytucję finansową. Kapitał dłużny jest niezbędnym elementem realizacji projektu. Nie wyklucza się jednak sytuacji, w której deweloper w całości sfinansuje inwestycję własnymi środkami. Kredyt zaciąga i za jego spłatę odpowiada, deweloper. Zabezpieczeniem kredytu jest realizowane przedsięwzięcie PPP, a ściślej długoterminowa umowa dewelopera z gminą.

Dla porównania w Wielkiej Brytanii, gdzie formuła PPP jest stosowana z dobrym skutkiem, samorząd nie płaci za usługi dopóki mieszkania nie są gotowe do zasiedlenia, może przekazać operatorowi grunty po to, aby zredukować koszty inwestycji oraz ma prawo do wskazania najemców w trakcie realizacji kontraktu PPP. Składniki majątkowe są własnością operatora a także zarządzanie zasobem jest jego obowiązkiem. W Niemczech natomiast samorząd nie przekazuje gruntu, nie buduje się oddzielnych budynków z mieszkaniami na wynajem, lecz deweloper wraz z pozwoleniem na budowę otrzymuje propozycję od samorządu na wykupienie i zasiedlenie na zasadach najmu określonej liczby mieszkań. Po trzydziestu latach deweloper ma prawo te mieszkania odzyskać.